De digitale kooi

Over onbehoorlijk bestuur door informatiearchitectuur

Of: hoe we de burger weer centraal zetten in een digitaliserende overheid

Arjan Widlak

Rik Peeters

Boom Den Haag 2018

Citeren als:

Widlak, A.C., Peeters, R., (2018), De Digitale Kooi, Boom Den Haag.

Omslagontwerp: Circus Engelbregt

Opmaak binnenwerk: Textcetera, Den Haag

© 2018 Arjan Widlak & Rik Peeters | Boom uitgevers

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht. nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

ISBN 978-94-6236-813-2

NUR 805

Achterflap

In de Digitale Kooi volgen we Saskia, Esther en Pieter, die elk getroffen lijken te worden door het noodlot. Ze komen elk in een ongelooflijke, maar waargebeurde kafkaëske strijd met een anonieme overheid terecht. Saskia moet haar gestolen auto APK laten keuren. Omdat ze dat niet kan wordt ze meer dan tien jaar achtervolgd met boetes en raakt in de schulden. En als modelburger Esther teveel voor haar werk in het buitenland is, verliest ze vrijwel alles. Van haar stemrecht tot de mogelijkheid om een factuur te sturen voor haar bedrijf. Als in een Kafka-roman ontdekken we dat niemand echt begrijpt hoe de automatisering van de overheid werkt en iedereen denkt er niets aan te kunnen doen. Terwijl we ondertussen steeds meer mensen leren kennen wiens problemen ook onzichtbaar worden gemaakt door een schijnbaar ondoorgrondelijk systeem. Langzaam ontdekken we hoe registraties en gegevensuitwisseling geen neutrale spelers zijn in de handen van meer of minder goedwillende ambtenaren, maar dat met onwetendheid en achteloosheid een digitale kooi is gebouwd die een steeds grotere groep mensen onzichtbaar gevangen houdt.

Informatiedeling is de ruggengraat van overheidsdienstverlening geworden, maar we zijn de controle over deze informatie kwijtgeraakt. We weten niet wie er gebruik maakt van onze persoonsgegevens, we weten veelal niet wie er informatie over ons verzamelt, en we hebben geen idee over de gevolgen die een foute registratie kan hebben. Ook de overheid zelf is het overzicht volledig kwijtgeraakt. In dit boek laten we zien dat informatiearchitectuur de overheid blind heeft gemaakt voor de problemen van burgers en onmachtig heeft gemaakt om fouten te herstellen en maatwerk te leveren. Zowel burger als overheid zijn gevangen in een digitale kooi. Om hieraan te ontsnappen formuleren we ´algemene beginselen van behoorlijk ICT-gebruik’ die de burger weer een stem en een centrale plaats geven in de digitale overheid.

Een must-read voor elke overheidsprofessional.

Inhoudsopgave

Inleiding

De gestolen auto

Bureaucratie en de studie van haar disfuncties

Onverwacht uitgeschreven

Informatiearchitectuur en administratieve uitsluiting

Onwetend onverzekerd

De digitale kooi

Algemene beginselen van behoorlijke ICT

Epiloog

Voorwoord door Herman Tjeenk Willink

Wat de overheid doet, moet of kan, is in belangrijke mate afhankelijk van hoe de overheid in de praktijk functioneert. Als dat functioneren hapert, tast dat de geloofwaardigheid van de overheid aan. Dat was een van de redenen dat ik, ruim dertig jaar geleden, in 1985, als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst bij de Tweede Kamer meer aandacht voor de uitvoering van het beleid bepleitte. Waar niet alles tevoren is te voorzien en te regelen krijgt beleid vorm in de uitvoering. Het is dus raadzaam dat de beleidsmakers de kennis en de ervaring van de professionals op de werkvloer in hun overwegingen betrekken, aan die uitvoerders ruimte laten om ‘maatwerk’ te kunnen leveren en zicht houden op de (onvoorziene) effecten van het beleid voor individuele burgers. De Kamer nam beleefd kennis van mijn pleidooi maar er gebeurde in de jaren daarna iets heel anders. Uitvoerende diensten werden verzelfstandigd en bewust op afstand van de departementen gezet. Door deze 'uitplaatsing' verdween de kennis en ervaring met de uitvoering uit de departementen. De kloof tussen beleid en uitvoering, tussen de wereld van de beleidsmakers in Den Haag en de wereld waarin burgers leven werd groter in plaats van kleiner. Tegelijkertijd werden, in een poging de kosten van de uitvoering te beheersen, individuele uitvoerders – de dokter, de onderwijzer, de medewerker van de sociale dienst – steeds meer in een keurslijf van normen, protocollen en modellen gedwongen. Gevolg: zij kregen steeds meer het gevoel aan hun ‘eigenlijke’ werk – de individuele patiënt, leerling of cliënt – onvoldoende aandacht te kunnen geven. Als verpleegkundigen 40 procent van hun tijd aan administratie moeten besteden is er iets grondig mis. Normen, protocollen en modellen zijn hulpmiddelen. Niet minder, maar ook niet meer. Elke normering, elk protocol, elk model houdt een reductie in van de veelkleurige werkelijkheid waarin de uitvoerders hun functie uitoefenen. Steeds dreigt het uitgangspunt dat ‘gelijke gevallen gelijk worden behandeld’ door standaardisering in de praktijk te worden omgekeerd: ‘gelijke behandeling vraagt gelijke gevallen’. En dat geldt in het bijzonder ook bij de toepassing van ICT. Waartoe dat voor individuele, goedwillende burgers kan leiden laat de film I, Daniel Blake zien. Tot nu toe worden de (interne) voordelen van ICT-toepassing in publieke diensten overgewaardeerd en de (externe) effecten daarvan voor burgers schromelijk onderschat. Juist burgers in de zwakste positie worden daarvan als eerste het slachtoffer.

Sinds 2004 probeert de Kafkabrigade aan de hand van concrete voorbeelden te onthullen hoezeer overheidsorganisaties vaak naar binnen gekeerd zijn geraakt en daardoor niet meer zien dat de optelsom van verschillende maatregelen en acties tot resultaten leidt die dwars staan op waar de overheid voor staat: de handhaving van de democratische rechtsorde. Daarmee wordt, sluipenderwijze, een fundament van ons samenleven aangetast. In een maatschappij die door diversiteit en veelkleurigheid wordt gekenmerkt, is de democratische rechtsorde waarschijnlijk het enig overgebleven gemeenschappelijke fundament waarop – op vreedzame wijze – met diversiteit en onzekerheid kan worden omgegaan. De democratische rechtsorde vormt een tegenwicht tegen het inherente gebrek aan eenheid, maatschappelijk en politiek. Democratie geeft ruimte aan diversiteit. De gemeenschappelijke gebondenheid aan het recht – van burgers én overheid – zorgt voor zekerheid. Door de zekerheden die het recht biedt, zijn veranderingen mogelijk. Geen succesvolle veranderingen zonder zekerheid. Die democratische rechtsstaat is een normatief concept dat insluit, niet uitsluit. Die normativiteit – waardenoriëntatie – wordt te vaak uit het oog verloren. Alsof de overheid een gewoon bedrijf is dat diensten levert en klanten bedient. Juist bij de toepassing van ICT breekt dat burgers én overheid op. De bouwers van software of de door de overheid ingehuurde ICT-specialisten beseffen niet dat zij werken binnen een normatief concept waarin niet de efficiency vooropstaat maar rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, democratische legitimatie en publieke verantwoording, regels van behoorlijk bestuur en erkenning van burgerschap. Burgers zijn geen objecten van de overheid maar subjecten. In een democratische rechtsorde zijn overheid en burger wederzijds van elkaar afhankelijk. Geen staat zonder burgers. Geen burgers zonder staat. ‘Een democratie die zijn burgers verliest, houdt op te bestaan’.

In dit boek van de Kafkabrigade beschrijven Widlak en Peeters hoe overheids-ICT steeds meer tot uitsluiting in plaats van insluiting leidt. Daarmee wordt – sluipenderwijze – de democratische rechtsorde uitgehold. Registratiesystemen en automatische gegevensuitwisseling zijn vormgegeven volgens bedrijfsmatige principes. Zij vormen ‘een digitale kooi’ en ontnemen professionals in de uitvoering de ruimte specifieke problemen van burgers op waarde te schatten. Zo raken burgers afgesloten van de dienstverlening waar zij recht op hebben. De beide auteurs stellen een aantal algemene beginselen van behoorlijk ICT-gebruik voor die een leidraad kunnen zijn bij het ontwerpen van een informatiearchitectuur die meer past op de sociale werkelijkheid van burgers. Zij moeten een tegenwicht vormen tegen de interne gerichtheid van de informatiearchitectuur waarin de efficiency tot nu toe centraal staat en de menselijke oordeelsvorming steeds minder een rol speelt. Meer in het algemeen is het voor mij zeer de vraag of het nu altijd wel zo verstandig is persoonlijke contacten met de overheid te vervangen door digitale. Zoals een dokter een betere diagnose kan stellen als hij niet naar zijn laptopscherm kijkt, maar naar zijn patiënt, kan persoonlijk contact tussen ambtenaar en burger gemakkelijker en sneller de kloof overbruggen tussen de ‘systeemwereld’ van de ambtenaar en de ‘leefwereld’ van de burger. De beginselen van behoorlijk ICT-gebruik hebben tot doel de burgers weer zichtbaar en hoorbaar te maken. Ze verdienen dus serieuze aandacht van allen die de democratische rechtsstaat ter harte gaat, voorop de gekozen volksvertegenwoordigers en de politieke bestuurders. Meer nog dan dertig jaar geleden is het voor hen zaak het perspectief ook eens te draaien: van beneden naar boven, in plaats van van boven naar beneden, van buiten naar binnen, in plaats van van binnen naar buiten, van burgers naar overheid, in plaats van van overheid naar burgers. De bereidheid om dat perspectief te draaien komt echter niet vanzelf. Daarvoor is druk van buitenaf nodig door al die instellingen, zoals de Kafkabrigade, die door concrete gevallen te analyseren structurele problemen op het spoor komen, door professionals op de werkvloer die tot zelfstandig oordelen bevoegd en in staat zijn en hun professie willen uitoefenen, door burgers–in–de–klem die niettemin volhouden omdat zij recht van spreken hebben. Ik wens daarom dit boek een ruime lezersschare toe.

H.D. Tjeenk Willink

Over de auteurs

Arjan Widlak is directeur van de Kafkabrigade. De Kafkabrigade doet actie-onderzoek in samenwerking met publieke organisaties om de kennis van de werkvloer samen te brengen met de beslissingsmacht van management en bestuur. Hij ontwikkelt simulatiespellen over complexe besluitvormingsprocessen, zoals standaardisatieprocessen. Hij is doceert in diverse masters en masterclasses, onder meer bij Tias Nimbas Business School. Hiervoor was Arjan 15 jaar lang directeur van een ICT- en adviesbureau United Knowledge, één van de drie organisaties waaruit de Kafkabrigade voortkwam.

Rik Peeters is professor en onderzoeker bij het Centrum voor Economisch Onderzoek en Onderwijs (CIDE) in Mexico-Stad. Hij is daarnaast directeur van Brigada Kafka, de Mexicaanse Kafkabrigade. Een kernthema in zijn onderzoek is de manier waarop burgers worden uitgesloten van rechten en diensten door disfunctionele bureaucratie.

1. Inleiding

ICT heeft onze relatie met de overheid fundamenteel veranderd. Oppervlakkig bekeken lijken de veranderingen vooral handig of effectief en slechts instrumenteel. Steeds vaker doen we zaken met de overheid via digitale aanvraagformulieren, e-mail, DigiD of mijnoverheid.nl. Overheidsorganisaties maken gebruik van digitale systemen om ons te identificeren, belasting te heffen en te bepalen of we recht hebben op een bepaalde toeslag. Overheidsorganisaties delen informatie met elkaar om fraude te bestrijden en ons niet steeds opnieuw lastig te vallen met dezelfde vragen. Eenmalige registratie, meervoudig gebruik – dat is de logica achter ‘basisregistraties’, de laatste ontwikkeling in de digitalisering van de overheid. Meestal neemt hierdoor het gemak en de betrouwbaarheid van onze interacties met de overheid toe. Maar het gebruik van ICT kent ook een schaduwzijde.

Informatiedeling is de ruggengraat van overheidsdienstverlening geworden, maar we zijn de controle over deze informatie kwijtgeraakt. We weten niet wie er allemaal gebruikmaakt van onze persoonsgegevens, we weten veelal niet wie er allemaal informatie over ons verzamelt en we hebben geen idee over de gevolgen die een foute registratie kan hebben. En met ‘we’ bedoelen we hier niet alleen de burger. Ook overheidsorganisaties zelf zijn het overzicht volledig kwijtgeraakt. Welke gevolgen dat kan hebben voor burgers laten we in dit boek zien. Dat doen we aan de hand van verhalen van burgers die in Kafkaëske situaties terechtkwamen door de inrichting van de informatiearchitectuur van de overheid. We laten zien dat ICT een bureaucratische logica kent en daarom ook kwetsbaar is voor dezelfde valkuilen als een klassieke bureaucratie: niet-responsief, onpersoonlijk, naar binnen gekeerd en niet in staat tot het leveren van maatwerk. Op basis van onze analyse formuleren we ‘algemene beginselen van behoorlijke ICT’ om de burger weer een stem en een centrale plaats te geven in de digitalisering van de overheid.

1. Publieke waarden en bureaucratie

Een kernbegrip in onze analyse is ‘publieke waarde’.¹ De meeste mensen zullen bureaucratie eerder associëren met stroperigheid, onnodig papierwerk en onredelijkheid, dan met publieke waarden. Iedereen kent de frustratie van een ambtelijke organisatie die niet aanspreekbaar blijkt en onvermogen laat zien om adequaat problemen op te lossen. Dat maakt het begrijpelijk dat de disfunctionele kant van bureaucratie het eerste is waar we aan denken. Maar juist die sterke reactie van weerzin en onbegrip laat zien dat we van een bureaucratie andere verwachtingen hebben én dat het belangrijk is voor elk van ons. Bureaucratie is dan ook niet alleen een organisatievorm, maar ook een waardensysteem.² We verwachten eerlijkheid, voorspelbaarheid en onpartijdigheid als vanzelfsprekende kenmerken bij elke interactie. De wijze waarop de bureaucratie georganiseerd is, moet zeker stellen dat dergelijke waarden worden gerealiseerd.

Publieke waarden geven uitdrukking aan een ideaal. De vanzelfsprekende kenmerken zijn onderdeel van het ideaal waarin de rechten van een individu zo veel mogelijk worden gerespecteerd in de samenleving. Uiteraard is dat niet het enige ideaal dat we voor de samenleving hebben. Een algemeen belang kan tegenover een particulier belang komen te staan. Maar er zijn duidelijke en breed geaccepteerde ondergrenzen. Eén van de uitdrukkingen daarvan zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit zijn gedragsregels voor de overheid ten opzichte van burgers. In essentie gaan al die gedragsregels over rechtvaardigheid: over de vraag wat we beleven als juist en eerlijk. Zo zegt het vertrouwensbeginsel dat een burger die een toezegging krijgt van de overheid er ook op mag rekenen dat de overheid daar naar handelt. En het fairplaybeginsel zegt dat de overheid zich onpartijdig moet opstellen.

Het is dus niet zo dat publieke waarden slechts een kwestie van perspectief zijn. Er zijn fundamentele waarden die altijd gerealiseerd moeten worden. Het feit dat verschillende waarden kunnen botsen – zoals controle voor fraudebestrijding versus efficiency in dienstverlening – doet niets af aan het feit dat burgers behoorlijk behandeld moeten worden. In het geval van overheidsbureaucratieën gaat het vaak fout als organisatielogica en -belangen, zoals de zeggenschap van een overheidsorganisatie over een takenpakket, een rol spelen. Hoewel het lastig is om precies te formuleren wat ‘de’ publieke waarde is of wat ‘de’ juiste afweging van waarden is, kunnen we vaak wel degelijk vaststellen wat de ondergrens van behoorlijk bestuur is. Dit geldt ook voor de digitalisering van de overheid.

2. Een voorbeeld: onredelijke incasso

Bennie is een wijkagent in Velve-Lindenhof, een wijk net ten oosten van het centrum van Enschede. Op een vroege dinsdagochtend in 2010 krijgt hij een telefoontje. De vrouw aan de andere kant van de lijn is in paniek en door het dolle heen. Ze vraagt om hulp, want er staat politie aan de deur. Ze willen haar in de gevangenis zetten. Bennie kent haar, het is Karin. Karin is een jonge moeder van twee kinderen en heeft veel problemen. Bennie vraagt haar tegen de agenten te zeggen dat hij er direct aankomt. Als Bennie bij Karins huis aankomt, vindt hij twee agenten van de parketpolitie en ziet Karin door het glas van de voordeur. Karin schreeuwt half huilend naar de agenten dat al haar schulden in kaart zijn gebracht en worden afbetaald door de schuldhulpverlening. De agenten manen haar de deur open te doen. Door het raam ziet Bennie de kinderen achter de bank. Voor hij de agenten aanspreekt, belt hij de casemanager van de gemeente, die Karin ook goed kent. Hij verwacht wel wat hulp nodig te hebben om Karin weer tot rust te krijgen.

Karin heeft een borderlinestoornis. Karin heeft schulden en kan niet goed omgaan met instanties en regels. Ze is snel geïrriteerd en heeft geen geduld. Met mensen met borderline ontstaan makkelijk gevaarlijke situaties als ze dreiging voelen. In de media waren de laatste tijd ook gevallen die eindigden in een familiedrama. Als Bennie haar telefoontje krijgt, is het gezin na twee jaar redelijk rustig. Karin is dan twee jaar in behandeling. De contacten met politie en justitie zijn afgenomen. Karin heeft beter leren omgaan met haar ziektebeeld en kan ook zelf onverwachte situaties beter aan. De schuldenopbouw is afgenomen, nu ze een aantal jaren in de schuldhulpverlening zit. De zaak leek in grote lijnen onder controle.

Karin heeft een boete van 55 euro voor rijden zonder voorlicht niet betaald. Het is een boete van jaren geleden. En boetes die niet tijdig worden betaald, lopen snel op. Eerst een verhoging van 50 procent en later van 100 procent over het geheel en administratiekosten. Als er dan nog niet betaald wordt, volgen dwangmiddelen. Maar daar gaat wat tijd overheen. Misschien dat daarom deze boete over het hoofd is gezien. Het uiteindelijke dwangmiddel is gijzeling. Dat is een gevangenisstraf om betaling af te dwingen. Als Bennie de situatie uitlegt aan de parketpolitie, zijn deze agenten daar niet direct gevoelig voor. Schuldhulpverlening of niet, boetes moeten betaald worden. Ze geven hem een paar uur om uit te zoeken wat de mogelijkheden zijn.

In de diverse gesprekken die Bennie voert, komt hij er achter dat er geen oplossing lijkt te zijn. Boetes kun je niet in termijnen betalen.³ En als het incassobureau van de overheid – het CJIB – niet tijdig betaald wordt, dan legt het Openbaar Ministerie een beschikking op voor gijzeling. Iemand moet dan de gevangenis in. En dit gebeurt net zo vaak tot iemand betaalt. Overleg over een afbetalingsregeling blijkt niet mogelijk: er zijn geen strafuitsluitingsgronden en er is geen juridische basis voor een uitzondering. De gemeente zou in de tussentijd voor opvang van de kinderen moeten zorgen.

3. Digitalisering maakt blind

Op de achtergrond van deze casus speelt digitalisering een cruciale rol. Aan het gehele incassoproces – tot en met het gijzelingsverzoek aan het Openbaar Ministerie – komt geen mens meer te pas. Vroeger vielen verkeerovertredingen onder het strafrecht. Elke zaak moest daarom individueel beoordeeld worden door een rechter. Sinds 1990 vallen verkeersovertredingen onder het administratief recht (bestuursrecht) en is tussenkomst van een rechter niet meer vereist. Later is dit gehele proces gedigitaliseerd. Waar eerst politie en justitie een hoofdrol speelden, is dat nu het incassobureau van de overheid. Waar eerst menselijke oordeelsvorming een hoofdrol speelde, wordt het nu volledig afgehandeld door een computer. Wanneer ook de overtreding zelf elektronisch is vastgesteld, door een camera bijvoorbeeld, speelt juridische of professionele oordeelsvorming in het geheel geen rol meer.⁴

In termen van efficiëntie is dit een enorm succes te noemen. De overgrote meerderheid⁵ van de administratieve boetes wordt direct of na volautomatische incassoactiviteiten betaald. Maar er sneeuwen ook publieke waarden onder in dit nieuwe gedigitaliseerde proces. De casus van Bennie en Karin laat zien dat burgers onredelijk behandeld kunnen worden als specifieke omstandigheden niet meer worden meegenomen in beslissingen. Dwangmiddelen zijn bedoeld voor de groep van ongeveer 3 procent die wel kan betalen, maar dat niet wil. Maar er is ook een groep van 3,5 procent die niet kán betalen. De machine van machtsmiddelen die wordt ingezet voor deze mensen is disproportioneel ten opzichte van de overtreding van fietsen zonder voorlicht. Daarmee is niet gezegd dat wie in de schulden zit, zonder licht mag fietsen. Maar wel dat er een redelijke oplossing gevonden moet kunnen worden, zoals betalen in termijnen.

Door digitalisering is het incassoproces blind geworden voor individuele gevallen en niet in staat tot individuele afweging. Dit leidt tot problemen voor Karin, maar de gevolgen van deze manier van handelen heeft ook invloed op andere beleidsterreinen en beleidsdoelstellingen van de overheid. De inzet van dwangmiddelen als gijzeling zijn niet alleen onredelijk voor mensen die niet kunnen betalen, ze kunnen ook tot andere grote maatschappelijke kosten leiden. Hier zien we dat onder meer als Karins kinderen door jeugdzorg zouden moeten worden opgevangen.

Kafkaëske situaties door ICT-gebruik beperken zich overigens niet tot de overheid. Al in 2006 stond er een prachtig artikel in het Algemeen Dagblad⁶ over een 45-jarige man uit Pijnacker, die kort voor het einde van het jaar in zijn nieuwe huis ging wonen. Zijn verbruik voor gas en stroom was daarom extreem laag. De software van stroombedrijf Eneco concludeerde dat bij zulke lage meterstanden de meter rond moest zijn geweest. Hij ontving daarom een factuur van 2.144.607,90 euro. Te voldoen binnen twee weken. In het volste vertrouwen dat een telefoontje genoeg zou zijn, belde de man naar zijn energieleverancier. De medewerker van het callcenter wilde hier graag naar kijken, maar dan moest de rekening wel zijn voldaan. De software waar zij mee werkt, beperkt ook haar mogelijkheden. Wel kon ze een betalingsregeling treffen.

Ook hier zien we dat absurde uitkomsten niet meer gezien worden. De klant moet de organisatie erop wijzen. De medewerkers die direct contact met de klant hebben, zitten niet in de positie om hier adequaat op te reageren. Het verschil met de overheid is niet dat de uitkomsten minder absurd zijn. Wel blijkt dat er een verschil zit in de responsiviteit. Het energiebedrijf loste het probleem snel op, misschien mede door de aandacht van het Algemeen Dagblad. Dat dit niet vanzelfsprekend is, laat het volgende voorbeeld zien.

4. Een voorbeeld: onredelijke incasso – epiloog

Op 7 april 2015 staat op de voorpagina van NRC: ‘Wanbetalers niet meer de cel in’. Het blijkt dat er in 2014 maar liefst 130.000 gijzelingsverzoeken zijn verstuurd door het CJIB voor mensen die een boete niet hebben betaald, het jaar daarvoor zelfs 162.000. De Nederlandse rechters hebben besloten deze verzoeken voortaan te negeren, omdat blijkt dat hier veel gevallen tussen zitten van mensen die wel willen, maar niet kunnen betalen. Dat blijkt vaak pas ter zitting, omdat de dossiers volledig zijn geautomatiseerd. Er wordt in de gijzelingsverzoeken geen onderzoek naar gedaan en informatie over de individuele situatie, zoals van de deurwaarder, wordt niet bekeken of gebruikt. Het CJIB dreigt door deze beslissing van de rechters in één klap zijn effectiviteit kwijt te raken. Vrij snel daarna eist de Tweede Kamer dat betalen in termijnen mogelijk moet worden.

Dat had anders kunnen lopen. Bennie is al in 2010 aan de slag gegaan met de Kafkamethode, een methodiek om aan de hand van een casus – zoals de zijne – bureaucratische problemen te ontrafelen. In juni 2011 heeft hij genoeg mensen gesproken en de zaak redelijk in beeld. Iedereen lijkt het met hem eens. Uiteindelijk gaat hij naar het CJIB met een voorstel voor een pilot: ofwel betalen in termijnen, ofwel de betaling via schuldhulpverlening laten lopen. Er wordt met begrip op gereageerd, maar er gebeurt niets. Bijna twee jaar later, in januari 2013, verschijnt het rapport 'In het krijt bij de overheid' van de Nationale ombudsman, dat Bennies verhaal bevestigt en verder onderbouwt. Steeds meer partijen haken aan, waaronder de gemeente Amsterdam in juni 2013. Een pilot blijft echter uit.

Toch blijkt er achteraf – buiten Bennies gezichtsveld – wat gebeurd te zijn. In 2012 heeft het CJIB een nieuwe directeur gekregen. Ondanks problemen met de ICT – het is vrijwel onmogelijk om per persoon na te gaan welke boetes er uitstaan – gaat de nieuwe directeur in gesprek met het ministerie. Het ministerie maakt zich zorgen over een daling van de inkomsten – de boetes gaan immers naar de eigen begroting. Wellicht dat een pilot duidelijk kan maken wat de financiële gevolgen zijn van een beleidswijziging. Ook moet een 'oplossingsteam' van ervaren medewerkers schrijnende gevallen helpen.

Bij een onderzoek van de Kafkabrigade in 2015 blijkt dat de pilot er – in stilte – uiteindelijk toch is gekomen. De financiële gevolgen bleken verwaarloosbaar en de maatschappelijke baten groot. De zaak komt echter pas in een stroomversnelling door de actie van de Nederlandse rechters. Het oplossingsteam ontwikkelt – geïnspireerd op de ideeën van Bennie – een nieuwe visie op de inning. Vanaf het laatste kwartaal van 2015 krijgt iedereen een betalingsregeling aangeboden en per 1 januari 2016 wordt dit opgenomen in wetgeving. Het CJIB praat inmiddels graag verder over hoe beter onderscheid gemaakt kan worden tussen zij die niet kunnen en zij die niet willen. Het aantal gijzelingen daalt van 162.000 in 2013 naar 130.000 in 2014 naar 784 (!) tussen juli 2015 en december 2016.

Wat de bovenstaande casus laat zien is dat publieke waarden in een overheidsbureaucratie die digitaliseert, opnieuw ontdekt moeten worden en opnieuw georganiseerd moeten worden. Dat is niet omdat de wet hierin niet voorziet. Het is op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat de Nederlandse rechters in 2014 besluiten om de gijzelingsverzoeken te negeren. Er had rekening gehouden moeten worden met de vraag of mensen wel de mogelijkheid hadden tot betalen. En daar had een proportionele oplossing voor gevonden moeten worden. Het probleem is echter dat de informatiearchitectuur in de praktijk bepalender is geweest dan de wet.

5. De bureaucratische ‘cloud’

De bovenstaande casus is een relatief simpel voorbeeld van digitalisering. Het beperkt zich tot de processen van één enkele organisatie – in dit geval het CJIB. Vanaf het eind van de jaren negentig hebben verschillende uitvoeringsorganisaties echter al de mogelijkheid gecreëerd om gegevens uit te wisselen met partners binnen de overheid.⁷ Deze ontwikkeling raakt na de eeuwwisseling in een stroomversnelling. In 2003 wordt een aantal registraties aangewezen als 'basisregistratie'.⁸ Het idee daarbij is dat allerlei gegevens eenduidig gekoppeld kunnen worden aan een set van authentieke en gezaghebbende gegevens, zoals een burgerservicenummer. Er worden elf basisregistraties gerealiseerd,⁹ die elk met een eigen wet zijn of worden ingesteld. De meeste ervan zijn inmiddels gerealiseerd:

Basisregistratie Personen (BRP) met daarbinnen de Registratie Niet-Ingezetenen (RNI); vervangt sinds 2014 de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA);

Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) – sinds 2013;

Basisregistratie Topografie (BRT) – sinds 2012;

Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) met daarin de Basisregistratie Adressen (BRA) en de Basisregistratie Gebouwen (BGR) – sinds 2009;

Basisregistratie Kadaster (BRK) – sinds 2010;

Basisregistratie Inkomen (BRI) – sinds 2009;

Basisregistratie Voertuigen (BRV); is sinds 2008 de vervanger van het Basis Kenteken Register;

Basisregistratie Waardering Onroerende Zaken (WOZ) – sinds 2009;

Basisregistratie Handelsregister (NHR) – sinds 2008;

Basisregistratie Ondergrond (BRO) – is een nog toekomstige basisregistratie;

Basisregistratie voor Lonen, Arbeidsverhoudingen en Uitkeringen (BLAU) – waarover op moment van schrijven nog geen besluit is genomen.

Achter het gebruik van deze registraties zelf zit een belangrijk idee over efficiëntie. Vóór de invoering van basisregistraties voerden veel organisaties eenzelfde soort werkzaamheden uit, zoals adrescontroles. De politie controleert de laatst bekende verblijfplaats van een verdachte, de woningbouwvereniging controleert op onderhuur, de sociale dienst controleert op samenwonen en dergelijke. Wanneer deze organisaties een gezamenlijk adresregister bijhouden, wordt veel dubbel werk voorkomen. Deze notie is verankerd in verschillende wetten¹⁰ in de vorm van een verplichting tot gebruik van de basisregistratie door aangesloten organisaties. ‘[De basisregistraties] vormen daarmee de “ruggengraat” van de informatiehuishouding van de overheid. Basisregistraties zijn databanken met juridisch bindende feiten over een groeiend aantal objecten van overheidssturing (burgers, auto’s, panden, straten, enz.). Deze feiten worden als basisgegevens in meer en meer overheidsapplicaties ingelezen en daarmee door een toenemend aantal publieke instanties gebruikt’.¹¹

Samenwerking wordt zo, via de ICT, een vanzelfsprekendheid. Deze samenwerking overstijgt – als vanzelf – beleidsterreinen en bestuurslagen. Ook private partijen kunnen zich aansluiten op basisregistraties. Verzekeraars en notarissen zijn aangesloten op de basisregistratie personen; woningcorporaties, banken en postorderbedrijven zijn aangesloten op de basisregistratie adressen en gebouwen. Doelstellingen zijn – naast kostenbesparing – ook het verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening en het terugdringen van administratieve lasten. Potentieel zijn er ook grote baten voor burgers te realiseren met de basisadministraties. In de praktijk is dit potentieel van basisadministraties, met ideeën als het eenmalig aanleveren van gegevens, het inzichtelijk maken van besluitvorming, het kunnen corrigeren van gegevens of het afdwingen van rechten,¹² meestal nog geen realiteit.

Ook verdient het begrip ´centrale opslag´ nuancering. Zo worden de gegevens uit de basisregistratie personen nog altijd decentraal opgeslagen door gemeenten.¹³ Ook betekent dit niet dat gegevens slechts op één plaats worden opgeslagen. Veel vaker worden gegevens uitgewisseld of worden batches met wijzigingen uitgewisseld. Dat betekent dat de gegevens worden gekopieerd en opgeslagen bij elke aangesloten organisatie in het eigen systeem. En ten slotte betekent dit ook niet dat authentieke gegevens altijd worden opgevraagd bij de organisatie die daarvoor verantwoordelijk is. Gegevens van burgers (en objecten) worden in de praktijk dus niet zozeer op een centraal punt opgeslagen, maar zijn onderdeel geworden van een permanente gegevensstroom tussen organisaties die ze aanvullen met eigen gegevens en gebruiken voor hun primaire processen van dienstverlening en handhaving. De systemen waarmee de dienstverlening en handhaving worden uitgevoerd, zijn verknoopt geraakt en daarmee zijn de informatiedomeinen verknoopt geraakt. Wie er precies verantwoordelijk is voor deze vernetwerkte gegevens of wijzigingen daarin is niet altijd meer duidelijk.¹⁴

6. Problemen met de bureaucratische cloud

Tien jaar geleden kwam voor het eerst breed in het nieuws dat deze vernetwerking mogelijk problemen oplevert. Ron Kowsoleea wordt slachtoffer van identiteitsfraude. Een schietgevaarlijke drugscrimineel geeft herhaaldelijk Ron’s identiteit op. Ron krijgt ten onrechte een strafblad, hij wordt vaker aangehouden, krijgt huiszoekingen van de FIOD, heeft problemen met uitreizen, staat geregistreerd als harddrugsgebruiker en ongewenste vreemdeling, en gaat uiteindelijk failliet.¹⁵ Maar ook nadat is vastgesteld dat hij onschuldig is en de minister in de Kamer excuses maakt, lukt het niet om alle registratiesystemen van verschillende overheidssystemen aan te passen.¹⁶ Identiteitsfraude is inmiddels een bekend probleem en komt regelmatig in het nieuws. Het aantal slachtoffers werd in 2012 geschat tussen de half en driekwart miljoen mensen.¹⁷ Het gaat dan om grote problemen, zoals iemand die 1737 voertuigen op zijn naam krijgt en daarvoor ook wegenbelasting en verkeersboetes moet betalen, maar ook om relatief kleine problemen zoals financiële identiteitsfraude door het skimmen van bankpassen.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid stelt in 2011 dat het onvermogen om registraties te herstellen mogelijk te maken heeft met de vernetwerking van de overheid.¹⁸ Maar inzicht in de aard van dit soort problemen en de oorzaken van het onvermogen – en soms de onwil – om ze te herstellen is vooralsnog zeer beperkt. Het is moeilijk inzicht te krijgen, omdat we dit soort problemen niet structureel registreren en onderzoeken. Naast (identiteits)fraude zijn complexe situaties, fouten van overheden of burgers, uitschrijvingen en het simpelweg wijzigen van gegevens bronnen van grote problemen. Problemen die niet of nauwelijks hersteld blijken te kunnen worden. Het gaat vaak om kleine percentages, maar op heel Nederland toch om groepen mensen die in de honderdduizenden lopen.

Een mogelijke verklaring voor het ontstaan van problemen met basisregistraties is dat deze ontwikkeling is gefinancierd door de afnemers van gegevens, gemeenten, uitvoeringsorganisaties en verzekeraars. Er zijn grote kostenbesparingen te behalen met het koppelen en automatiseren van de reguliere primaire processen. Wijzigingen, uitzonderingen en correcties zijn relatief kostbaar, omdat deze processen minder massaal zijn. Maar wanneer geautomatiseerde systemen zo centraal komen te staan dat er zonder deze systemen geen uitvoering kan worden gegeven aan een besluit, worden dergelijke problemen onoplosbaar. De digitalisering van de overheid is een proces waar deelbelangen regelmatig leidend zijn¹⁹ en waarvoor een omvattende langetermijnvisie ontbreekt.²⁰ Tegelijk transformeert dit de overheid fundamenteel. Daarbij blijken fundamentele waarden voor grote groepen burgers in het gedrang te komen. In dit essay laten we zien hoe publieke waarden in het gedrang komen, waarom oude waarborgen en vangnetfuncties – zoals beroep en bezwaar en ombudsman – niet of niet meer voldoen, en hoe nieuwe waarborgen georganiseerd kunnen worden.

7. Over dit boek

Dit boek is geen aanklacht tegen ICT of digitalisering. Ons eerste doel is om te laten zien dat ondoordacht ICT-gebruik tot grote problemen kan leiden. Daarnaast bieden we ook concrete handvatten om iets aan deze problemen te doen. Vaak voelen we ons machteloos tegenover complexe systemen. Alleen ontwerpers lijken er verstand van te hebben. Het onderwerp is echter te belangrijk om het aan hen over te laten. De digitalisering van de overheid raakt aan morele problemen en publieke belangen waar zowel burgers als politici bij betrokken moeten worden. Voor de individuele burger staan er administratieve lasten en uitsluiting van diensten op het spel. Voor de overheid staat de behoorlijkheid van het openbaar bestuur op het spel. Ook kunnen er grote herstelkosten kleven aan ICT-problemen en is de effectiviteit van beleid in het geding als mensen onterecht worden uitgesloten van diensten of onterecht verplichtingen krijgen opgelegd.

In dit boek maken we de werking en de consequenties van gegevensuitwisseling zichtbaar aan de hand van haar fundament bij de Nederlandse overheid: de basisregistraties. Dat doen we met behulp van drie concrete verhalen van burgers, die buiten hun schuld in Kafkaëske situaties zijn beland. Deze verhalen zijn uitgebreid onderzocht door de Kafkabrigade in samenwerking met de betrokken organisaties.²¹ Elk van deze verhalen doet een beroep op het leervermogen van de overheid. Hiervoor gebruiken we het onderscheid tussen eersteorde-, tweedeorde- en derdeordeproblemen.²² Bij eersteordeproblemen gaat het om de effectiviteit van handelingsregels. We stellen de regels als zodanig niet ter discussie, maar zoeken naar manieren om hun gebruik te verbeteren. In de context van digitalisering kunnen we denken aan registratiefouten en het vermogen om deze te herstellen. De casus van Saskia in hoofdstuk twee is een voorbeeld daarvan: een fout in de registratie van een gestolen auto blijkt niet te kunnen worden hersteld met grote financiële schade voor Saskia tot gevolg.

Bij tweedeordeproblemen staan handelingsregels wel ter discussie. Het gaat hier om de vraag of bestaande regels leiden tot gewenste uitkomsten. Als blijkt dat het probleem niet beperkt blijft tot interne consistentie en juistheid van regels, dan worden we uitgedaagd om te reflecteren op de vraag of aanpassing van de regels zelf noodzakelijk is. De casus van Esther in hoofdstuk vier is een voorbeeld van zo´n tweedeordeprobleem. Esther wordt uitgesloten van allerlei overheidsdiensten, omdat ze niet in de categorieën van de Basisregistratie Personen past. Afwijking van die categorieën blijkt niet mogelijk, waardoor ze onder meer haar zorgverzekering, haar BTW-nummer en haar parkeervergunning verliest. Tweedeordeproblemen hebben te maken met de rechtvaardigheid van regelsystemen.

Bij derdeordeproblemen gaat het niet langer om het verbeteren van bestaande regels of systemen, maar om de reflectie op de vraag hoe we met toekomstige problemen moeten omgaan.²³ Het ter discussie stellen van bestaande assumpties over wat het probleem ´is´, is een belangrijke voorwaarde voor vernieuwing en aanpassing aan nieuwe omstandigheden. In hoofdstuk zes bespreken we de casus van Pieter. Door een geslachtsverandering krijgt hij plotseling te maken met allerlei onverwachte gevolgen van sekseregistraties. Zo blijkt zijn rijbewijs niet langer geldig, omdat hij dat heeft aangevraagd toen hij nog vrouw was – iets waar hij pas achterkomt na jaren onbewust onverzekerd te hebben rondgereden. De kwestie is hier hoe informatiearchitectuur kan omgaan met veranderende maatschappelijke normen.

De drie verhalen laten zien dat niemand echt begrijpt hoe de digitalisering van de overheid werkt. Bovendien voelt iedereen zich onmachtig om iets aan het probleem te doen. We ontdekken dat registraties en gegevensuitwisseling geen neutrale spelers zijn in de handen van meer of minder goedwillende ambtenaren, maar dat met onwetendheid en achteloosheid een digitale kooi is gebouwd die een steeds grotere groep mensen onzichtbaar gevangen houdt. Rondom de drie verhalen bouwen we onze analyse op.

In hoofdstuk drie gaan we in op de vraag wat bureaucratische disfunctie is en hoe ICT hier zowel een oplossing kan zijn als een probleem: informatietechnologie is ingericht volgens bureaucratische principes en is daardoor kwetsbaar voor dezelfde valkuilen. In hoofdstuk vijf beschrijven we het waardeverlies door disfunctionele ICT als ´administratieve uitsluiting´: de operationele mechanismen waardoor mensen onterecht toegang tot rechten en diensten verliezen. In hoofdstuk zeven kijken we wat professionals, beheerders, gebruikers en natuurlijk de systeemverantwoordelijke eigenlijk in de weg staat om te leren van problemen als die van Saskia, Esther en Pieter. Ook zij zijn echter gevangen in de digitale kooi. Daarom doen we in hoofdstuk acht een voorstel om de kern van het probleem aan te pakken: tien algemene beginselen van behoorlijke ICT geven de burger weer een stem in de digitalisering van de overheid en geven organisaties handvatten om ongewenste situaties te voorkomen en te herstellen. In het slothoofdstuk nemen we iets meer afstand en benoemen we de stimulansen die nodig zijn en de rekenschap die nodig is om tot betere oplossingen te komen. Want goede ideeën worden geen werkelijkheid alleen omdat het goede ideeën zijn. De politiek zal daartoe de noodzaak moeten scheppen.

1)

Moore, 1995  ↵

2)

Peters, 2003  ↵

3)

Inmiddels bestaat sinds 1 januari 2016 de mogelijkheid om boetes vanaf 225 euro in termijnen te betalen.   ↵

4)

Bovens & Zouridis, 2002  ↵

5)

Het CJIB geeft aan dat 93,5 procent direct of na volautomatische incassoactiviteiten werd betaald (gesprekken, 2015).  ↵

6)

Oorspronkelijk op: https://www.ad.nl/ad/nl/1014/Bizar/article/detail/2351215/2006/07/25/Nota-van-2-miljoen-maar-niets-verbruikt.dhtml.  ↵

7)

Bekkers, 2005  ↵

8)

Kamerstukken II 2002/03, 26387, 18.  ↵

9)

http://www.stelselcatalogus.nl/.  ↵

10)

Bijvoorbeeld artikel 2 van de Wet BRP of artikel XXI van de Wet basisregistraties kadaster en topografie.   ↵

11)

WRR, 2011, p. 118  ↵

12)

Het is inmiddels wel voorgekomen dat de eenmalige gegevensverstrekking die sinds 2007 in de wet is vastgelegd succesvol is afgedwongen (https://uitspraken.rechtspraak.nl/#zoekverfijn/ljn=BX0964&so=Relevance), maar dit is zeker nog geen gemeengoed.   ↵

13)

Van 2010 tot 2017 werd er gewerkt aan een gecentraliseerde opslag, maar dit programma – Operatie BRP – werd in 2017 stopgezet (https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2017/06/27/kabinet-besluit-tot-periode-van-bezinning-operatie-brp).  ↵

14)

Bekkers, 1998; Buruma, 2011  ↵

15)

Nationale ombudsman, 2009  ↵

16)

de Volkskrant, 29 september 2009; EenVandaag, 26 augustus 2013  ↵

17)

PWC, 2013, p. 17  ↵

18)

WRR, 2011, p. 195  ↵

19)

Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid, 2017, p. 48  ↵

20)

Zegveld e.a., 2016  ↵

21)

Twee van deze casus zijn zeer uitgebreid onderzocht, in samenwerking met vrijwel alle betrokken organisaties en de betrokken burgers zelf. Eén casus speelt nog (hoofdstuk twee). Ook in die casus is er uitgebreid dossieronderzoek gedaan en zijn de meeste partijen geïnterviewd. Het dossier van deze burger is echter niet compleet en de partijen die deze leemte hadden kunnen invullen hebben niet over alle functies en afdelingen willen meewerken. En één partij heeft in het geheel niet willen meewerken, of willen reageren op het verzoek tot medewerking. Toch denken we voldoende te weten om uitspraken te kunnen doen over wat er in elk geval niet georganiseerd is.   ↵

22)

Schön, 1983; Bartunek & Moch, 1987; Argyris, 1990  ↵

23)

Boonstra, 2000  ↵